一、美国政府对两岸政治对话的积极态度
（一）大陆方面将两岸政治对话提上日程
1996年的台海危机表明，海峡两岸只进行事务性商谈而不举行政治性谈判不能保证两岸关系的长期和平稳定，影响两会乃至两岸关系发展的主要症结是政治问题。因此，要想从根本上缓和发展两岸关系，需要尽早举行在一个中国原则下的政治对话。1996年6月21日，国台办发言人表示，如果台湾当局确有诚意，就必须毫不拖延地采取行动，就作为第一步先在一个中国原则下正式结束两岸敌对状态问题或两岸共同关切的其他政治议题与我们进行商谈。9月21日，大陆海协会副会长唐树备在美国访问时表示：“海协会愿意在具有适当气氛的情况下，为两岸政治商谈做出程序性安排，包括就政治商谈的议题、商谈方式以及时间、地点等具体事宜进行讨论，找出双方都能接受的办法。”1997年9月，江泽民总书记在中共十五大报告中提出：“我们再次郑重呼吁：作为第一步，海峡两岸可先就‘在一个中国的原则下，正式结束两岸敌对状态’进行谈判，并达成协议；在此基础上，共同承担义务，维护中国的主权和领土完整，并对今后两岸关系的发展进行规划。希望台湾当局认真回应我们的建议和主张，及早同我们进行政治谈判。在一个中国的前提下，什么问题都可以谈。只要是有利于祖国统一的意见和建议，都可以提出来。祖国统一的问题，应当由两岸中国人自己解决。”
为了给两岸政治对话提供更宽松的气氛和环境，大陆方面对一个中国原则的内涵作了新的阐述。1998年1月26日，钱其琛副总理在纪念江泽民《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》重要讲话发表三周年座谈会上的讲话中指出：“进行两岸政治谈判已经客观地提到了议事日程上，是势所必然”，“促进两岸政治谈判是现阶段全面推进两岸关系的关键，我们希望台湾当局在政治谈判问题上展现真正的诚意，做出认真的、积极的、明确的回应”。钱其琛在讲话中还表示：“为寻求和扩大两岸关系发展的政治基础，我愿就一个中国的原则再加阐明。在统一之前，在处理两岸关系事务中，特别是在两岸谈判中，坚持一个中国的原则，就是坚持世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中国的主权和领土完整不能分割。我们希望台湾当局信守一个中国的原则，和我们共同推动中国的和平统一进程。”对于政治对话的具体内容，钱其琛提出：“当前，首先要就上述政治谈判的程序性商谈做出安排，通过程序性商谈，就政治谈判的议题、代表名义、方式等问题达成双方都可以接受的协议。”同一天，《人民日报》发表了题为《政治谈判是两岸关系发展的关键》的社论。
（二）美国对两岸对话的支持
1996年台海危机使美国政府深刻认识到台湾问题的重要性和敏感性，因此克林顿政府由美国政府一贯的“袖手旁观”，转为明确表示支持两岸政治对话。在1997年11月江泽民主席访美期间举行的联合记者会上，克林顿总统表示希望两岸进行政治对话，而且“早比晚好”。
1998年2月，美国密歇根大学教授、后来出任白宫国家安全委员会亚太事务主任的李侃如在台湾接受《联合报》采访的时候说：“我们有非常广泛的区域与全球利益，这些利益使我们对区域的稳定的持续、本区域紧张的降低有重大的兴趣。很明显，台湾扮演的角色会对这些议题有所影响，所以美国当局才会公开表达台湾与北京进入谈判‘早比晚好’。我不认为，美国会在这个谈判中扮演直接的角色，我也不认为海峡两岸的任何一方会希望美国扮演此角色。但我当然认为美国会希望两岸走上和平之途。”李侃如还说：“如果台北能在对未来严肃的期待下，展开对话、交流，降低紧张，设计一个不具挑衅性而且可行的通往未来之桥，那是非常受欢迎的。”
1998年3月，美国前国家安全顾问莱克在台湾接受《中央日报》的采访时暗示美国希望加速两岸谈判。莱克表示，美国坚决支持海峡两岸对话，因为对话符合相关各方利益。但是，美国不会强迫任何一方谈判，也不做“调停人”，两岸事务应由两岸双方自己协商决定，当然和平达成协议是符合美国利益的，美国将继续营造环境，加速和平解决，降低对抗的可能性。3月5日，莱克在会见李登辉时表示，美国政府乐见两岸能以和平的方式来处理彼此的问题，尤其是能重启两岸协商的渠道。
1998年5月，海基会董事长辜振甫前往美国与美国国安会、国务院、国防部有关主管闭门进行了会谈。9月15日，美国在台协会理事主席卜睿哲在美国亚利桑那州举办的研讨会上表示，美国坚持台湾问题的和平解决，以此为目标，美国鼓励北京与台北双方具有建设性、实质性的两岸对话将很快展开。12月，卜睿哲在另一次公开演讲中对辜振甫的大陆之行及海协、海基两会达成的四项共识表示赞许，强调两岸建设性和有意义的对话是解决两岸分歧的最佳办法，欢迎大陆和台湾继续进行会晤、接触和交流。
（三）美国启动“第二管道”
1998年1月初，美国一批不久前离职的高层官员相继访问了北京和台北，其中包括前国防部长佩里、前国家安全顾问莱克、前助理国防部长约瑟夫·奈等。这被外界称之为“第二管道”。随后美国《华盛顿邮报》的报道称，美国政府正小心翼翼地试图在台海两岸开辟非正式联系渠道，佩里等人的访问就是这项努力的一部分。1998年2月，佩里在接受采访时指出，开辟“第二管道”的目的是希望在体制外与中国高层领导人进行对话。美国跟中国有关台湾问题的正式对话常不见功效，而高层官员又不能访问台湾，非正式对话因此可以弥补正式对话的不足。1998年7月13日，美国前国防部长佩里在洛杉矶与台“外交部长”胡志强见面时，讨论了“第二管道”问题。佩里说，在有关台湾问题上，“第二管道”对话可以扮演重要角色，而参与“第二管道”对话的代表也可以做更多有利于两岸的事情。与此同时，致力“第二管道”的建立，也是鼓励海峡两岸关系发展建立互信的方法，并可增加海峡两岸军方的接触。佩里称，在美中关系全国委员会的支持下，他正在致力于“第二管道”的建立。
第三次台海危机后，美国重要的非官方组织——美国外交政策全国委员会推动并组织了以两岸关系为议题，有大陆、台湾及美国三方人员参加的圆桌会议，这一会议也被称为“第二管道”。参加会议的成员既有各方的专家学者又有美国的前政府官员或现任官员。1997年6月举行了第一次闭门圆桌会议，之后约每半年举行一次。1998年1月举行了第二次圆桌会议。1998年7月举行了第三次圆桌会议。1999年1月举行了第四次圆桌会议。1999年8月举行了第五次圆桌会议。2000年1月举行了第六次圆桌会议。2000年6月举行了第七次圆桌会议。在第七次圆桌会议上，台湾方面出席的人员有陈水扁的“外交”顾问萧美琴、台北市长马英九和亲民党主席宋楚瑜的顾问吴瑞国；大陆方面参加的人员有社科院台湾研究所所长许世诠、上海国际问题研究所所长杨洁勉等。
（四）美国建议双方签署“中程协议”
1998年2月，李侃如在台北的一个国际研讨会上首次提出了大陆与台湾签署一个“中程协议”的建议。其基本内容是：（1）双方同意签订五十年的过渡协议，届满时双方展开有关政治统一的正式谈判。只有双方皆出于自愿时，才可将上述日期提前。（2）双方同意，在此过渡时期内，台湾和中华人民共和国皆存在于“一个中国”之内，彼此的关系既不属于两个排他的主权实体，也不属于中央政府与地方省的关系，而是“台湾海峡两边”的关系，任何一方都不能挑战国家的统一。（3）台湾方面明确表示它是中国的一部分，也不宣称法理上的独立。中华人民共和国则明确表示不使用武力解决台湾问题。（4）在以上条件的基础上双方同意在过渡时期在国内事务与外交政策上保持自主权。（5）定期举行高层次会谈，以避免冲突并增进互信。（6）双方以改国名来进一步降低紧张。中华人民共和国改名为“中国”，中华民国改名为“中国·台湾”或类似语言。可以用“大中国”来统称中国的两个部分。（7）为确保协议的实施，双方必须以立法进行具体化，两岸并应成立某种形式的共同机构来监督或实施协议。
1999年上半年两会就大陆海协会会长汪道涵秋天访问台湾一事取得共识，使两岸进行政治对话出现曙光。1999年3月24日，美国主管亚太事务的助理国务卿罗思在威尔逊中心与美国在台协会联合举办的“《与台湾关系法》二十周年”纪念会上的演讲中，也提出了“中程协议”的设想，只是他提出的“中程协议”不是单数的agreement，而是复数形式的agreements。其主要内容是：美国对两岸人民的创意有很大的信心，两岸可透过必要人员的交流、最自然的过程使对话有意义，此对话或许有助于双方在任何困难的议题上达成一些“中程协议”；美国一向坚持在两岸和平解决分歧的情形下避免干预；在从两岸的没有协议到达成最终协议之间，双方可以签署各种“中程协议”。
1999年4月，在台北举行的“《与台湾关系法》二十周年”研讨会上，美国在台协会驻台北办事处处长张戴佑通过引用罗思的话再度转达希望两岸达成“中程协议”的信息。一位不愿透露姓名的美国政府权威人士还曾以相当肯定的语气表示，海峡两岸达成一些“中程协议”是美国现行政策的一部分。这位人士指出，罗思在3月24日的公开演讲中所提的“中程协议”概念，是美国整个两岸关系政策的一个“要素”，目的在于希望海峡两岸发挥创意，就一些双方可以达成协议的方面来减低彼此的不信任并增强合作。
1999年6月，在海基会副秘书长詹志宏到北京磋商汪道涵访台具体行程的前后，美国有关官员发表了一系列推动两岸关系的谈话。6月22日，白宫国家安全委员会亚洲事务主任李侃如在纽约“日本协会”发表的演说中指出，两岸领导人应以更具创意的思考，稳定两岸关系，否则将带给该区域真正的麻烦。6月26日，美国在台协会理事主席卜睿哲在芝加哥对北美台湾商会发表的演说中提出，台湾要更务实，台湾在两岸关系上还应“努力去争取最好的并且将之落实”，台湾人民与当局对未来要有信心，不要害怕与对岸交往，并应拿出创意。美国无意迫使台北和大陆达成“中程协议”，而只是提个想法，希望两岸都能有新的创意。卜睿哲还认为罗思的“中程协议”是指“低于最终解决”、“低于全面解决”以及“低于全部解决”的协议。这些协议是指客观上可以达成、具有意义以及可以显著降低两岸紧张局势。
6月29日，罗思在华盛顿国际经济研究所的会议上进一步阐述自己的观点时指出，基于常识来看，达成“中程协议”是对两岸都有利的事，只是针对两岸关系较不重要的方面达成一些技术性的协议，并不足以大幅改善两岸关系，或是借此鼓舞信心；而他提议两岸签订“中程协议”的用意，就是尝试使两岸关系产生新动力。在缺乏信任和信心的情形下，要期待两岸的问题能在一次会谈中达成全部的解决，时机尚未成熟；双方可以就“高于技术性议题、低于全面性解决”的重要议题寻求达成“中程协议”。
（五）两岸对话的准备与中断
台湾当局对两岸政治对话采取了两面手法：表面上赞成，实际上不愿意，仍希望停留在一般事务层面的两会接触。在1996年大选前后发表的演讲中，李登辉表示了两岸进行政治谈判的必要性和可能性。1996年2月，李登辉在回答记者提问时说，结束敌对状态是必须处理的重要政策，还说，“最重要的还是两岸和平协议的加强进行，……我们希望赶快把问题谈谈”。在5月20日的就职演说中，李登辉又“郑重呼吁：海峡两岸都应该正视处理结束敌对状态这项重大问题，以便我追求国家统一的历史大业做出关键性的贡献”。但台湾当局又设置障碍，反对把承认一个中国原则作为政治对话的基础。1997年2月，台湾“行政院”新闻局发表《透视“一个中国”问题》的说帖。说帖否认台湾海峡两岸之间久已存在的一个中国共识，将具有严肃内涵的一个中国原则贬低为只是一个“相当简单易懂，而且貌似无伤的符号”，比喻为“语意陷阱”；把大陆坚持一个中国原则污蔑为“想用简单的符号夺取它在战场上、谈判桌上得不到的东西”，提出“我们认为，与其去说一个中国，不如说一个分治的中国，就像现在的韩国、过去的德国或越南一样”。1997年9月1日，李登辉在参加“亚太安全国际论坛”成立大会开幕典礼时说，希望中共务实面对“一个分治中国”的现实，结束敌对状态，重开谈判之门。9月14日，李登辉在萨尔瓦多的记者会上说，要进行结束两岸敌对状态的谈判，最重要的就是要先承认“中华民国”是一个主权独立的国家，两岸是在一个中国下分治的状态；如果这个现实没有办法承认的话，根本没法谈。
但是在美国敦促两岸政治对话的背景下，台湾当局被迫与大陆展开关于两岸政治对话的准备工作。1998年2月20日，台湾“行政院长”萧万长宣称：“只要有助于两岸积极发展及国家民主统一的议题，均可以提出来展开沟通和对话。”2月24日，大陆海协会致函台湾海基会，表示愿意与海基会协商政治谈判的程序性问题。4月22—25日，海协会副秘书长李亚飞与海基会副秘书长詹志宏在北京会晤，就台湾海基会董事长辜振甫访问大陆事宜与两岸开展政治对话问题交换意见。7月24—31日，李亚飞与詹志宏在台北会晤，再次交换意见。9月22—24日，两会负责人在北京商定了辜振甫访问大陆的具体行程。10月14—19日，辜振甫率团参访大陆。10月15日，汪道涵与辜振甫达成四点共识：（1）两会决定进行包括政治、经济等各方面内容的对话，由两会负责人具体协商做出安排。（2）进一步加强两会间多层次的交流与互访。（3）对涉及两岸同胞生命财产安全的事件，两会加强个案协助。（4）汪道涵会长对辜振甫先生邀请他访问台湾表示感谢，并表示愿意在适当的时候访问台湾，加深了解。10月22日，李登辉针对辜振甫大陆之行表示，虽然中共方面一再要求进行政治性谈判或者是政治性谈判的程序性磋商，但“我们认为在现阶段应该继续进行建设性对话，把关系两岸人民权益的问题都拿出来谈，这才是最务实的做法”。
1999年3月17—18日，两会副秘书长在台北就汪道涵访问台湾与两会对话安排事宜交换意见。6月27—28日，两会副秘书长在北京继续交换意见，并原则确定汪道涵于1999年秋天访问台湾。但是，7月9日，李登辉在接受德国之声电台记者采访时表示：“海峡两岸之间的关系是国与国的关系。”五天之后，他又补充说：“至少是特殊的国与国之间关系。”李登辉“两国论”的提出是台湾当局在背离一个中国原则的道路上迈出的危险的一步，是对一个中国原则的明确抛弃和公开挑衅，是李登辉分裂祖国图谋及立场的彻底暴露。它使海峡两岸交流对话的基础不复存在，使计划中的海协会长汪道涵1999年秋对台湾访问无法成行，使两岸关系发展的良好势头再次遭到破坏。
二、克林顿政府在台湾问题上的双轨策略
（一）加强美中关系，宣布对台“三不”政策
第三次台海危机后，美国政府意识到台湾问题的高度敏感性和美中关系的重要性，决定加强与中国的接触，因此，美国政府主动提出建立战略伙伴关系的倡议。美国政府就对华政策进行了研讨，得出的结论是：美国应积极推动两国的高层往来，将美中关系建立在更加坚实、更具有战略性的基础上；确定今后美国对华政策的指导原则是：支持中国发展成为一个安全、稳定、开放、繁荣的国家；支持中国全面积极地参与国际事务；在解决同中国的分歧时必须采取接触和对话的方式，但必要时也要采取措施保护美国的利益。这表明美国政府改变了过去认为冷战结束后美中关系已失去战略基础的看法，认识到美中两国在维护后冷战时期的全球安全与繁荣上仍然存在着广泛的共同利益。美国政府在改善与中国关系方面主动采取了行动。
1996年7月，美国总统国家安全事务助理莱克访问中国。他对加强美中关系表现出特别积极的态度。莱克在与江泽民会见时甚至用中文背诵了江泽民提出的中国对美十六字方针。这次访问就中美元首互访达成协议。7月中旬，克林顿总统在为竞选发表的谈话中表示，他已修改了第一次总统竞选时的对华政策，并主张美中建设面向21世纪的“建设性的伙伴关系”。1996年11月克林顿赢得连任后，中美关系迅速升温。在马尼拉出席第四次亚太经合组织非正式首脑会议期间，克林顿与江泽民举行了会晤。这次会晤显示的友好气氛是空前的。1993年11月，克林顿第一次在西雅图亚太经合组织非正式首脑会议上会见江泽民时，他一直板着脸，不给记者拍出的照片上留下任何笑容。但在这次会见中，两人在记者面前热情握手，开怀大笑。克林顿表示美方愿意看到一个强大、稳定和安全的中国，他说：“我们在许多问题上有着共同的战略利益，我们愿意同中国建立起一个良好的合作伙伴关系。”白宫发言人事后评论说，这次会晤是建设性的，向前推动了极重要的战略关系。
1996年11月国务卿克里斯托弗访华前夕，美国政府内部进行了应否向中国正式提出建立合作伙伴关系的议论，但为慎重起见，克里斯托弗访华时没有正式向中国提出，只是作了试探。1996年底，克林顿在会见中国国务院外办主任刘华秋时首次提出建立伙伴关系的建议。在会谈中，克林顿三次提到伙伴关系。其后，国务卿奥尔布赖特在香港会见钱其琛时，美方在“伙伴”前加上了“战略”一词。1997年3月，美国副总统戈尔访问北京，为下半年的江泽民主席访问美国做准备。戈尔在抵达北京后发表的声明中强调指出：“我是为再次确认美中关系的重要性和建立永久和平而来访问的。25年前，我们就已经结束了朝鲜战争以来的敌对关系，为了实现世界和平，两国需要建立稳定的建设性关系。”戈尔还递交了克林顿给江泽民的亲笔信，信中正式提出了美国愿意与中国建立“合作伙伴关系”的倡议。戈尔又当面重申了这一倡议。在戈尔访华时向中国提出这一建议，不仅表明美国对这一建议态度的郑重，而且由于戈尔是下届美国总统选举很有实力的竞选人，这意味着这一建议的可靠性和延续性。1997年10月，江泽民主席对美国进行了国事访问，在两国元首发表的《中美联合声明》中指出：“中美两国通过增进合作，对付国际上的挑战，促进世界和平与发展，共同致力于建立中美建设性战略伙伴关系。”
为了降低台湾问题对美中建设性战略伙伴关系的影响，克林顿政府明确表示了“三不”立场，即不支持台湾独立、不支持“两个中国”、“一中一台”、不支持台湾加入以主权国家为单位的国际组织。早在1995年8月下旬，美国副国务卿塔尔诺夫与中国副外长李肇星会谈时，就表示了美方反对台湾独立、反对“两个中国”、“一中一台”、反对台湾加入联合国的立场。10月11日，江泽民主席在会见美国《新闻周刊》高级代表团与《新闻与世界报道》总编一行时说：“我们注意到美方将遵守中美三个联合公报，奉行一个中国政策，并在此范围内处理与台湾的关系，反对‘两个中国’、‘一中一台’的主张，反对台湾独立，反对台湾加入联合国，我们对此予以积极评价。”1998年6月30日，克林顿总统访问中国期间在与上海市民座谈时说：“我曾经有机会重申我们的政策，那就是，不支持台湾独立，或‘两个中国’，或‘一中一台’，另外，我们并不认为台湾应该加入以国家为主体的国际组织。”由美国总统在公开场合说出“三不”，这还是第一次。李登辉抛出“两国论”后，1999年9月15日，在联大总务委员会讨论尼加拉瓜等国将台湾加入联合国问题列入联大议程的提案时，美国常驻联合国代表第一次在会上作了发言，并在发言中表示执行一个中国政策。
（二）加强美台关系，准备将台湾纳入美国战区导弹防御系统
1．美国的考虑
第三次台海危机期间，美国进一步加强了与台湾军方高层的联系。1996年2月初，美国政府成立了以五角大楼为主导的处理台海危机特别工作组。2月上旬，台“副参谋总长”唐飞赴美。随后美台双方临时成立了“军事及情报危机处理联络中心”，共同处理紧急军事危机。美台军方还就有关两岸形势及台湾军备需要情况进行不定期磋商，适时提供台湾方面必要的情报。
台海危机后，美国国防部开始全力推动美台之间的合作，使双方军事关系更多元、更深入。第一，美台军事高层官员之间的联系由临时转为常态。在台海危机紧张时期，美国国防部与台湾方面达成多项交流及合作方案，包括定期邀请台湾军方决策将领前往美国，就两岸局势、台湾军备需要等议题进行讨论。台海局势缓和后，美国与台湾军方的高层接触延续下来。每年至少有两次由台湾一位作战系统出身、外语沟通能力强的资深中将带队，成员包括“国防部”和陆海空三军种官员赴美国本土和夏威夷举行会议。1999年又增加了“国家安全会议”的官员与会。1997年4月，台军“参谋总长”罗本立访问美国。1998年10月，“副参谋总长”唐飞访问美国。台湾军方与美军太平洋总部之间建立了定期的高层人员接触。
第二，美对台军力定期进行实地考察并做出评估。美军方官员认为，美台军事接触在断交后曾经中断多年，台湾方面在孤立情况下对自身防御需求所作的评估，有时并不能说服美国政府，如今美国国防部派遣人员前往台湾考察并作出评估，不但有助于美国了解台湾军队的真相，白宫和国务院要推翻国防部的建议案也要更审慎。从1998年开始，美国在美台军售会议召开之前派人到台湾了解并评估台湾的采购需求。1999年2月，美国国防部提出了《加强台湾安全情势报告》。报告对台湾军队考察评估后的结论是：“自以为是以色列，实际上是巴拿马”；报告认为，到2005年，两岸军事平衡将向大陆倾斜，台湾是否能够成功遏制大陆的攻击，有赖于台湾继续采购现代化武器及技术装备。
第三，美国准备将台湾纳入美国战区导弹防御系统（Theater
Missile Defense—TMD）。
TMD前身为80年代美国总统里根提出的“战略防御计划”（俗称“星球大战计划”），目的是阻挡苏联洲际导弹利用外层空间对美国进行打击。但是随着美苏关系的缓和、苏联解体及东欧剧变，再加上许多技术困难，80年代末期美国停止了这项研发。
1993年3月，朝鲜向日本海试射了“劳动2号”中程导弹并宣布退出禁止核扩散条约后，美国克林顿政府决定将“战略防御计划”改为“弹道导弹防御计划”，该计划包括“国家导弹防御系统”和“战区导弹防御系统”。1994年6月，美国国防部成立弹道导弹防御系统办公室。1994年底共和党在国会选举中成为多数党后，便不断扬言要修正TMD，扩大并恢复“星球大战计划”的规模，要求在2003年完成部署。这对财政困窘的克林顿政府无疑是雪上加霜。由于导弹防御系统的研发费用很高，美国军方积极主张让美国的盟友加入TMD的开发。1995年2月，美国国防部在《东亚及太平洋地区安全战略》报告中提出首先要在东北亚地区实施战区导弹防御系统，并开始向日本和台湾推销这一计划。美国军方想把台湾拉入战区导弹防御系统，是希望吸收台湾的资金进行开发。美国让台湾加入TMD的要价是负担2400亿新台币的研发经费，另外美国军方还可以借此大规模扩充对台军售。
1995—1996年台海危机发生后，美国认为中国对台湾具有导弹威胁，台海地区形势存在严重的不确定性，因此更加积极推动这一计划。1996年5月20日，克林顿总统在太平洋盆地经济理事会的发言中说：“我们通过建立先进的导弹防御系统来对付导弹对亚太地区所构成的威胁，以保护我们的军队和盟国。……我们最近同台湾达成了共识，将使他们具有TMD能力。”
1997年11月6日，美国众议院通过《美台反弹道导弹防御合作法案》。该法案认为，美国与亚太地区盟国和友好国家包括台湾在弹道导弹防御合作和体系方面的努力，是符合美国利益的。该法案要求国防部就与台湾合作发展战区导弹防御系统问题于1998年7月1日之前向国会提出研究计划，以探讨发展中的TMD是否可以使台湾免遭中国的导弹威胁。该法案提出，如果台湾方面提出参加TMD的要求，并且符合国防部的研究结果，则美国总统应该协助台湾建立TMD范围内的某种导弹防御系统。
1998年9月24日，美国众议院通过《1999财政年度国防授权法案》。该法案要求国防部在1999年1月1日之前向国会两院的国防委员会提出报告，说明TMD在东亚建构的意义及各项因素，包括对美国亚太地区主要盟友的防御作用。该法案对美国亚太地区主要盟友的内涵没有具体说出，但是在该法案的两院协商会议报告的注解中说美国在该地区的主要盟友包括日本、韩国和中国台湾。1998年10月1日，美国参议院也通过了内容完全相同的法案。随后，克林顿签署了该法案。
但是，美国政府内部对于是否将台湾纳入战区导弹防御系统问题存在着不同意见。美国国防部最早并且一直积极主张将台湾纳入TMD，而美国国务院和国家安全委员会则倾向于不将台湾纳入TMD的联合研发。1999年2月5日，美国在台协会理事主席卜睿哲在台北表示，美国还在对是否将台湾纳入TMD进行评估，尚未作出最后决定。他提出有三个因素将决定TMD是否与台湾挂钩：一是TMD的实际效果；二是加入成本；三是TMD对政治大环境，特别是两岸关系的影响。2月11日，美国白宫、国务院、国防部发言人分别表示了美国尚未就将台湾纳入TMD作出最后决定的立场，这说明在这个问题上美国政府已经统一了口径。至于将来是否在台湾部署战区导弹防御系统，美国方面表示将视下列因素或条件而定：（1）相关技术主要是战区高空导弹防御系统的研发进展；（2）台湾的防御需要及反导弹能力；（3）是否有利于台海的和平与安全。1999年11月12日，美军太平洋总部司令布莱尔在接受《华盛顿时报》记者采访时辩解说，美国之所以会谈论是否提供台湾导弹防御系统，实与中方在台湾海峡对岸部署导弹行动直接相关，如中方改变做法，美当会改变提供该系统的计划。
2000年5月11日，美国国务院表示，美国尚未决定是否将台湾纳入TMD。美将继续同中国对话，致力于讨论并解释关于任何部署导弹防御系统决定的因素。关于国务院在正式将台湾纳入TMD问题上有所犹豫的原因，1999年11月美国国务院发言人鲁宾在接受记者采访时说，有效的导弹防御系统的特定销售还为时过早，因为诸如陆军的战区高空防御系统的导弹防御力量还在开发之中，这样的导弹防御系统预计只能用来保护那个地区的美国部队。但是，台湾已经购买了一些能够击中来犯导弹的美国防空武器。这些武器包括早期生产的“爱国者”反导弹系统、“鹰”式、“小檞树”式、“防空卫士”式防空系统，还有车载“毒刺”式防空系统。
2．台湾的态度
台湾当局对于加入美国战区导弹防御系统的态度经历了一个先犹豫后积极的变化过程。1995年7月大陆方面进行导弹发射演习后，台湾军方中开始有人提议加入美国的战区导弹防御系统。1996年3月解放军进行针对台湾高雄、基隆的导弹发射后岛内这一呼声更高，要求采购美国的“爱国者”导弹并以某种形式加入战区导弹防御系统。台军方高层曾向外界透露说，关于加入与美方合作TMD系统中的战区高空防御飞弹的研发，美方已透过管道同意，将与台方就参与TMD细节问题在年度军售会议上进行讨论；有关决策将领将于1996年10月访美。
但是得知TMD天文数字般的预算花费后，台湾军方的兴趣大减，在一段时间内对于是否加入持谨慎态度。“国防部长”蒋仲苓曾在内部会议上讲“TMD是个钱坑”。在美国众议院通过《美台反弹道导弹防御合作法案》后，蒋仲苓认为该系统所需费用过大，尚需评估可行性与国防预算能否配合。蒋仲苓还表示，对于任何能维持亚太地区稳定发展的力量，军方均表示欢迎。但他强调，国家的安全必须靠自己，不能把自己的安全寄托于别人的善意。“国防部”其他有关人士也表达了与蒋仲苓同样的意思，对美国众议院对台安全的关切表示感谢，但仍需审慎评估。
台湾军方对TMD态度由审慎转向积极是从1998年开始的。1998年6月底7月初克林顿访问中国，表明美中关系的良好与加强，这使台湾当局深感不快。而克林顿在上海公开表示的“三不”承诺，更使台湾当局受到很大压力，认为美国行政部门在两岸关系中明显倾向于大陆方面，由此台湾高层开始考虑加入TMD的问题。
1998年7月6日，一向发言谨慎并认为TMD是钱坑的蒋仲苓在会晤美国在台协会理事主席卜睿哲时，首度表示台湾防御确需TMD，希望美国提供有关资料，以便台湾进一步评估。9月30日，“参谋总长”唐飞在“立法院”接受质询时表示，台方对此事的态度原是要进行评估，而现在正在建立评估的能力。10月，唐飞对美国进行了为期一周的访问，与美国国防部、国家安全委员会及美国政府其他相关高层官员广泛讨论了台湾的安全事务议题，包括台湾加入战区导弹防御系统问题。唐飞返回台湾后向媒体表示，此行是他历次访美成效最好、谈得最彻底的一次，认为美国国会及主流媒体相当关切台湾的安危，行政部门也有此高度认识。唐飞还表示，美推动TMD的低空防御部分，如属可能，台方应该可以考虑参加，预计在三年内投资约10亿美元采购“爱国者”3型导弹系统，扩大防护伞至台湾北、中、南三大都会区。
1999年初，台湾军方按照李登辉的指示，在“参谋本部”正式成立了TMD专案评估小组。不久，该小组向台“国防部”提出一份评估报告。报告认为，台湾参与战区导弹防御系统的研发工作在成本效益上是划算的。2月1日，“国防部长”唐飞对记者说，对于是否加入TMD的政策并非突变，而是经过长时间评估而定。目前认为可以加入低层防御系统是因为低层技术已发展成熟并在进行改良。2月19日，台湾“外交部”人士表示，希望美国对于台湾加入TMD问题不与大陆进行咨商。3月7日，美国前国防部长佩里访问台湾时，李登辉向他表示，中共现在大陆沿岸部署许多飞弹，对台湾的安全产生威胁，所以考虑参与TMD。“陆委会”主委苏起说，朝鲜及大陆方面试射及发展飞弹，才使台湾注意及重视TMD问题。3月19日，“陆委会”发表“中华民国是否参与战区飞弹防御体系”的政策文件中宣称有权决定是否参与TMD。
1999年7月李登辉提出“两国论”后，台湾当局更加紧锣密鼓地展开加入TMD的决策过程。8月18日，国民党中常会专门讨论了这个问题，李登辉表示，建构TMD不但因应当前情势所需，更符合台湾长远发展利益。8月19日，台“行政院”拟订的施政报告中提出将逐次筹建完整的导弹防御体系。11月16日，唐飞表示，建构导弹防御系统是台湾的当务之急；步骤是首先要建立预警能力整合现有防空资源，以陆基低层反导弹系统为主，海基低层反导弹系统为辅，高层反导弹系统为远程规划目标。在随后的美台军售会议中，台湾向美国提出了购买“宙斯盾”导弹驱逐舰、柴油动力潜艇、长程预警雷达、反潜飞机、“爱国者”导弹等要求。
台湾当局寻求加入TMD的目的有两个：一是通过参与TMD，采购“爱国者”-3型导弹、“宙斯盾”海上导弹防御系统及相关预警监测系统等先进的武器，配合已从美国采购的三套“爱国者”-2型导弹与其自身正在研制中的“天弓”三型导弹，强化与大陆进行军事对抗抵制统一的能力，从而维护其搞“两个中国”、“一中一台”的分裂政策。二是使美台形成正式的共同防御关系。台湾加入TMD，就形成了加入由美国主导的西太平洋安全体系的事实，意味着美国要对台湾的安全负责，台湾从此可以躲进美国的安全防护网。
3．中国的立场
中国强烈反对美国将台湾纳入战区导弹防御系统。1995年11月17日，中国政府发表了《中国的军备控制和裁军》白皮书，明确反对并公开批评了美国在东亚部署TMD的构想。随着美国国内将台湾纳入TMD呼声的不断提高及台湾当局对加入TMD开始采取积极态度，中国政府对此问题给予密切的关注和严肃的表态。
1999年1月15日，海协会副会长孙亚夫在美国发表的谈话中指出，如果美方确实邀请台湾加入战区导弹防御系统，就意味着《八一七公报》不复存在，而且损害中国主权完整、阻碍中国和平统一进程，也会对亚太地区的稳定造成影响。1月21日，中国外交部发言人针对美国公布导弹防御计划表示，任何国家向中国的台湾地区提供包括战区导弹防御系统在内的任何武器系统都是对中国主权和领土完整的严重侵犯，必将遭到中国人民的强烈反对。3月初，国家主席江泽民在会见来访的美国国务卿奥尔布赖特时指出，如果美国把战区导弹防御系统扩展到台湾，将使中美关系面临重大倒退。3月7日，外长唐家璇在九届人大二次会议期间的记者会上说，如果美国的战区导弹防御系统扩展到台湾，那么中国方面将不得不作出应有的强烈反应。3月15日，朱镕基总理在九届人大二次会议后的记者会上明确表示，中国反对战区导弹防御系统，尤其坚决反对把台湾纳入战区导弹防御系统，因为战区导弹防御系统不但违反了有关导弹的国际协议，也干涉了中国内政，是对中国主权和领土完整的侵犯。5月6日，中国外交部发言人对美国国防部提交给国会的报告中主张将台湾纳入战区导弹防御系统表示强烈反对。8月20日，中国外交部发言人指出，任何国家企图以任何形式将台湾纳入战区导弹防御系统都是对中国主权的侵犯和对中国国家安全的严重威胁，这势必助长“台独”气焰，为中国的和平统一大业设置障碍，影响亚太地区的和平与稳定，中国政府和人民对此坚决反对。2000年3月7日，中国外交部发言人表示，中国对台湾向美国购买“宙斯盾”导弹驱逐舰一事表示严重关切，要求美国不要做不利于中美关系的事情。5月11日，中国外交部发言人表示，任何国家若想把台湾纳入战区导弹防御系统范围或向台湾出售TMD技术及相关技术，都是对中国主权和领土完整的严重侵犯，必将遭到中国人民的坚决反对。
三、李登辉发表“两国论”后美国政府两岸关系政策的后退
（一）对“两国论”的反应
李登辉提出“两国论”后，美国政府没有正面予以指责，只是简单重申一个中国政策，并对其事前不与美国沟通就抛出使美国政府处于被动表示不满。7月12日，当有记者问对台湾领导人最近发表的两岸关系是“国与国”关系的言论有何评论时，美国国务院发言人泛泛地表示，美国的一个中国政策没有变，美国一个中国政策是长期一贯、众所周知的。7月13日，美国国务院发言人委婉地表达了美国对台湾事先不与美国通气的不满，并重申了美国的“三不政策”。7月18日，克林顿在与江泽民主席通电话时说，他提出通电话是为了重申美国政府对一个中国政策的坚定承诺。他强调美国在台湾问题上的政策没有改变，中方完全可以相信他就这一问题所发表的历次谈话。由于中国对美国的这种态度并不满意，7月22日，美国助理国务卿罗思、国家安全委员会亚太事务主任李侃如受国务卿奥尔布赖特派遣前往北京当面向中国领导人说明美国的政策。
但是，当台湾当局稍作解释后，美国政府官员就表示理解，申明不会因此影响美台关系。7月22日，美国在台协会理事主席卜睿哲访问台湾。他在抵达后表示说：“我不是来调解或是来施压，而是来了解的。”李登辉在与卜睿哲谈话时辩解说，“两国论”只是表达了现实，并反映了台湾多数民众的心声，自己是坚决反对“台独”的，台湾方面“推动建设性对话与良性交流的大陆政策并没有任何改变”。李登辉还向美国保证，“特殊的国与国关系”只是口头上的宣示，不会有行动配合，包括不会修宪，不会修改相关法律如《国统纲领》、《两岸人民关系条例》等等。当美方问及为何选择此一时机发表及事先不通报美方，台湾方面答复说，为因应大陆海协会长汪道涵来访，两岸即将展开政治对话，台方有必要在此之前就两岸关系定位做出厘清。7月24日，卜睿哲在离开台湾前发表谈话说，他已经清楚了解了“两国论”的真正涵义。此次访问颇为成功。他对台湾领导人的尊敬有增无减。他还说：“我要非常明确地说，美国人民和台湾人民之间的友谊稳如磐石。美国政府对台政策所有的要素依旧没有改变。美国仍然承诺忠实执行《与台湾关系法》。”
（二）在两岸对话上不以一中原则为前提
在两岸对话问题上，美国政府虽然继续鼓励两岸对话，但是不认为要以台湾当局承认一个中国原则为前提。1999年7月12日，大陆海协会会长汪道涵发表谈话，希望台湾海基会对“两国论”做出澄清。7月30日，海基会董事长辜振甫以召开记者会的形式发表了关于“两国论”的谈话。这一谈话其实是重申了“两国论”，台湾方面将该谈话稿传给了大陆海协会。当天下午，海协会将此稿退回，认为该稿严重违反了1992年两会关于“海峡两岸均坚持一个中国原则”的共识。
7月31日，美国国务院对此发表了一份立场中立的声明。声明表示，美国方面已经看到辜振甫的声明，也看到大陆海协会方面退回声明的相关说辞，美国国务院认为，决定两岸对话的基础在于台海双方，并不在于美国。美国所希望的是培养一个有利于两岸对话的环境。台海两岸也应该节制可能导致刺激对方的行动或声明，以降低双方的敌意。声明重申，美国方面希望两岸能继续进行有意义与具有实质内容的对话，以促进台海的稳定与和平。
（三）指责中国发表白皮书
针对李登辉和台湾当局不放弃“两国论”的顽固态度，大陆方面在报刊媒体上进行了激烈的抨击。2000年2月21日，国务院新闻办发表了《一个中国的原则与台湾问题》白皮书。美国政府对白皮书的内容予以严厉批评。2月22日，白宫发言人声称，不接受白皮书中对台湾动武的威胁。国务院发言人说，白皮书关于“如果台湾方面无限期拖延两岸谈判，中国将使用武力”是过去没有的新提法。2月24日，克林顿在对美国企业家的演说中表示，美国将继续反对使用武力作为解决台湾问题的手段，也继续明确表明两岸之间的问题必须和平解决，并获得台湾人民的同意。2月29日，克林顿又指责白皮书使用了一些相当有煽动性的措辞，声称这个威胁迫使他重申美国的坚持和平解决、反对以任何形式使用武力的政策。4月26日，国防部长科恩表示，以任何军事手段解决台海争议，都会有严重的经济、外交甚至可能的军事后果。美国国防部副部长斯洛科姆表示，如果对台动武，将有不可估计的后果，美国将根据台湾所受威胁提供军售。
（四）不支持台湾加入由主权国家组成的国际组织的立场出现松动
世界卫生组织是联合国下属由主权国家组成的国际组织。1997年4月，台湾当局开始提出加入世界卫生组织的申请。由于1992年世界卫生大会通过决议，承认中华人民共和国政府的代表是唯一合法的中国驻世界卫生大会的代表，并立刻将台湾当局的代表驱逐出世界卫生组织，台湾当局的要求被世界卫生大会所否决。但是台湾当局在以后每年都重复提出加入世界卫生组织的要求。美国政府在1994年9月宣布的对台政策调整中规定，美国不支持台湾加入只有主权国家才能加入的国际组织。在李登辉访美引起第三次台海危机后，美国政府向中国方面做出了包括不支持台湾加入由主权国家组成的国际组织的“三不”承诺。
但是，1999年11月克林顿签署了含有支持台湾参与世界卫生组织条款的《2000年综合拨款法》，该法案要求国务院每半年向国会提交报告，通报行政部门为积极支持台湾参与由主权国家组成的国际组织所做的努力。12月，克林顿又签署了经参众两院通过的《支持台湾参与世界卫生组织》的决议案，该决议要求国务卿在明年1月1日以前就行政部门为积极支持台湾参与国际组织，特别是世界卫生组织所做的努力向国会提出报告。 |